Vláda občanských demokratů, TOP 09 a Věcí veřejných se v koaliční smlouvě zavázala provést změny české Ústavy. Vedle mediálně vděčné přímé volby prezidenta je to především záměr změnit Ústavu a navazující právní předpisy, které zavedou tzv. vyslovení konstruktivní nedůvěry vládě, tedy princip, že nedůvěra vládě v průběhu volebního období je vyslovena až po získání podpory pro nového předsedu vlády v Poslanecké sněmovně.

Dalšími záměry Nečasovy vlády jsou zavedení klouzavého mandátu pro poslance, kteří jsou současně ministry, a posílit pravomoci Nejvyššího kontrolního úřadu. Vedle toho chce vláda do voleb v roce 2014 prosadit přímou volbu starostů v obcích do patnácti set obyvatel či vyzkoušet možnost voleb po internetu a prosadit návrh ústavního zákona omezujícího poslaneckou a senátorskou imunitu.

Je zřejmé, že na rozdíl od zavedení klouzavého mandátu či posílení pravomocí NKÚ jsou poměrně velkým zásahem do ústavního pořádku České republiky záměry zavést přímou volbu prezidenta a implementovat do české Ústavy institut konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě.

Přímá volba prezidenta

Mezi experty nepanuje shoda v tom, zda je přímá volba prezidenta pro český politický systém krokem správným směrem. Zeptáte-li se ústavních právníků a politologů, zda tento záměr podporují, dočkáte se dobrých argumentů pro i proti zavedení přímé volby.

Jinak je tomu u politiků: všechny relevantní subjekty českého stranického systému jsou pro zavedení přímé volby, avšak neshodují se v klíčové otázce, a to ve způsobu přímé volby.

Ve hře jsou momentálně tři varianty, jak prezidenta v přímé volbě volit. V úvahu připadají jednokolová volba nebo dvě varianty volby dvoukolové.

„Pokud jde o dvoukolovou přímou volbu prezidenta, budeme jednat buď o tzv. francouzském modelu, kde do druhého kola postupují všichni kandidáti, kteří v prvním kole získali nejméně 12,5 procenta hlasů, nebo o modelu identickém s volbami do Senátu, kde do druhého kola postupují první dva kandidáti,“ uvedl před časem pro Deník Referendum předseda sněmovního klubu TOP 09 Petr Gazdík.

„Občanští demokraté jsou dlouhodobě proti zavedení přímé volby prezidenta. A to z mnoha důvodů. Pokud se ale už koalice dohodla na prosazení přímé volby, budeme preferovat jednokolovou variantu, kde vítěz bere vše. V žádném případě nebudeme pro dvoukolový systém, kde by do druhého kola postoupili pouze dva nejúspěšnější kandidáti,“ uvedl Marek Benda pro Deník Referendum.

Naopak Miroslav Kalousek z TOP 09 je pro dvoukolovou přímou volbu. „Já osobně jsem pro dvoukolovou variantu přímé volby prezidenta. Nicméně musím upozornit, že v TOP 09 doposud neproběhla vnitrostranická diskuse nad jednotlivými variantami přímé volby,“ uvedl pro Deník Referendum ministr financí.

Sociální demokraté jsou pak taktéž jednoznačně pro dvoukolovou volbu, kde do druhého kola postupují první dva kandidáti z kola prvního.

„ČSSD preferuje stejný model, jakým se volí do Senátu. Nicméně jsem skeptický, že k dohodě dojde. To, že má vládní koalice přímou volbu hlavy státu v programu, tolik nepřeceňuji, neboť klíčová bude dohoda o způsobu volby. Zatím nemáme žádné garance, že k tomuto druhému, avšak klíčovému kroku dojde,“ uvedl před nedávnem pro Deník Referendum Jeroným Tejc z ČSSD.

Zdá se tak, že ačkoli jsou všechny politické strany zastoupené v Parlamentu České republiky pro přímou volbu prezidenta, nenajde se potřebná shoda v otázce způsobu volby, a proto lze odůvodněně očekávat, že i nástupce Václava Klause bude volen nepřímo.

Dílčí úpravy?

Pravděpodobně nejpozoruhodnější a současně nejspornější z navrhovaných právních úprav je zavedení institutu konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě, který by znamenal, že nedůvěra vládě v průběhu volebního období může být vyslovena až po získání podpory pro nového předsedu vlády v Poslanecké sněmovně. Jde tedy o mechanismus, který opozici problematizuje vyslovení nedůvěry vládě.

Nečasova vláda tímto chce předejít situaci, která nastala po pádu Topolánkovy vlády v čase našeho předsednictví Evropské unii. Sociální demokraté byli tehdy většinovým mediálním diskursem napadáni za to, že způsobili pád vlády, aniž by měli plán, na jakém půdorysu by měla vzniknout vláda nová.

Je nicméně otázkou, zda dát přednost implementaci dílčího — byť podstatného — institutu do českého ústavně-politického systému před schválením Ústavy nové. Podle ústavního právníka Jana Kysely by jakýmkoli dílčím změnám ústavy měla předcházet politická a odborná shoda. „A to nejlépe na základě diskuse poměřující vždy více možných řešení konkrétního problému,“ uvedl Kysela před časem pro MF Dnes.

„Mám ostatně za to, že Ústava je způsobilá fungovat ve stávající podobě a s přihlédnutím k dalšímu rozvíjení praxí, zejména judikaturou Ústavního soudu. To, co někdy považujeme za nedostatek Ústavy, je spíše vadou aplikace,“ doplnil docent právnické fakulty UK Jan Kysela pro Deník Referendum.

Docent ústavního práva Ján Grónský je pak k dílčím ústavním změnám ještě skeptičtější. „Osobně si myslím, že dílčí novely respektive záplaty Ústavy nejsou nejlepším řešením. Česká republika by potřebovala ústavu zcela novou,“ uvedl Grónský pro Deník Referendum.

I podle politologa Lukáše Jelínka by Ústavu měli ctít politici, soudci, stejně jako běžní občané, což ale podle jeho mínění neznamená, že by měla být nedotknutelná.

„Zvlášť když ta česká byla v roce 1991 šita docela horkou jehlou. Spíš než jednorázové změny bych přivítal trvalejší práci nad její revizí, práci, na níž by se měli podílet především ústavní právníci, politologové, ale také — byť ne v míře převažující — politici. I tak ale pokládám koaliční náměty na změnu ústavy za oprávněné a akceptovatelné,“ uvedl politolog Jelínek pro Deník Referendum.

Politické principy vyjadřované v ústavách jsou totiž značně rozdílné a záleží na formě státu, formě vlády, politickém režimu, tradicích či politické kultuře, jaký obsah vyjadřují. To platí i o právních principech vyjádřených v ústavě, neboť i ty jsou odrazem politického systému či dané právní kultury a nejsou tedy věčné ani universální a mění se v prostoru a čase.

Je tak nepochybně legitimní změnit, doplnit či vypustit některé ústavní předpisy, které se v praxi ukázaly být sporné, neboť byly příčinou například zablokování politického provozu v čase střídání vlád.

Na druhou stranu je nutné mít při jakémkoli zásahu do ústavy na paměti jemné předivo vztahů ústavních institucí a jejich vyváženost. Je například otázkou, zda by zavedení institutu konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě nevychýlilo rovnováhu mezi exekutivou a legislativou v neprospěch legislativy či zda zavedení přímé volby prezidenta nevychýlí rovnováhu mezi prezidentem a vládou ve prospěch prezidenta.

V neposlední řadě by měli ústavodárci pamatovat na další podstatnou okolnost, kterou jsou tradice české politiky a především tradice české politické kultury. Neboť je známo, že mechanické „převzetí" ústavních institutů ze zemí, kde fungují, ještě nezaručuje, že budou funkčním prvkem politického systému v jiných kulturně-společenských kontextech.

Pád vlády a stabilita vládnutí

Než se blíže podíváme na kompatibilitu institutu konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě s ústavním pořádkem České republiky, poznamenejme, že v  demokratickém uspořádání je svrchovanou pravomocí opozice vyvolat hlasování o nedůvěře, a tím i pád vlády.

V parlamentarismu, jakým je Česká republika, je totiž Poslanecká sněmovna jediným přímo voleným orgánem, jejíž složení v poměrném volebním systému zrcadlí vůli lidu projevenou ve volbách a z jejíž konstelace je vládní většina odvozená.

Z toho plyne, že vláda je v parlamentní republice Poslanecké sněmovně odpovědná, a tedy i Sněmovnou odvolatelná. Ztratí-li tu vládní kabinet většinu, ztrácí legitimitu vládnout. Nehledě na to, že pád vlády je destabilizačním momentem v autoritativních režimech, a nikoli demokratických. V demokraciích je naopak pád vlády běžným mechanismem, jenž skrze vytvoření nové většiny ve Sněmovně obnoví legitimitu exekutivy.

Ostatně již při první podobné zkušenosti novodobých dějin české politiky, po pádu druhé Klausovy vlády na podzim roku 1997, označil prezident Václav Havel v jednom ze svých nejpronikavějších politických projevů v Rudolfinu pád vlády za banální příhodu demokratických poměrů.

„Naše země, jak známo, dnes prožívá politickou krizi. V této krizi jde — z hlediska demokratických poměrů — o celkem banální příhodu, totiž o demisi vlády. S takovými příhodami demokratický systém samozřejmě počítá a ví, jak z nich ven,“ řekl tehdy prezident před poslanci a senátory.

Podle Havla se však již tehdy vládní krize mnohým jevila téměř jako kolaps režimu, demokracie, či dokonce konec světa. „To je podle mého názoru možné mimo jiné proto, že jsme nevytvořili aspoň základy skutečně rozvinuté občanské společnosti, která žije na tisíci různých rovinách, a vůbec se tedy nemusí cítit existenčně závislá na té či oné vládě nebo té či oné politické straně,“ doplnil tehdy Havel.

Pád Topolánkovy vlády vyvolal v předloňském roce podobné reakce. V pochopení toho, co je v demokraciích běžné, jsme se jak vidno moc neposunuli. A tak Nečasova vláda přichází s návrhem, jak banalitu jménem „pád vlády“ zkomplikovat.

Konstruktivní vyslovení nedůvěry vládě

Institut konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě je charakteristickým a specifickým prvkem ústavního systému Spolkové republiky Německo, jenž tu má pochopitelné historické pozadí.

Podle německé ústavy — Základního zákona — může německý Spolkový sněm vyslovit kancléři nedůvěru jen tehdy, zvolí-li do osmačtyřiceti hodin většinou svých členů nástupce a požádá prezidenta o propuštění starého a jmenování nového kancléře.

Díky tomu je postavení vlády v německém politickém systému neobyčejně pevné a stabilní, což je evidentně i cíl, jehož chce dosáhnout Nečasův kabinet. Nazřeno perspektivou efektivity vládnutí jde o vhodný prostředek stabilizace vlády, který brání před pokusy opozice odvolat vládu bez existence jiné většiny v zákonodárném sboru.

Ostatně v celých poválečných dějinách SRN byl tento institut použit pouze dvakrát. V roce 1972 neúspěšně při pokusu nahradit Willyho Brandta a v roce 1982 úspěšně, kdy se kancléřem namísto Helmuta Schmidta stal Helmut Kohl.

„Každý stát vládu potřebuje, pročež má mít zájem na její ochraně před snadným svržením. Nicméně u nás svržení vlády tak snadné není. Změnu tedy nepovažuji za nutnou,“ myslí si ústavní právník Jan Kysela. Politoložka Vladimíra Dvořáková je naopak pro zavedení institutu konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě, neboť vedle posílení stability vládního kabinetu v něm spatřuje i další pozitivní rysy. 

„Vedle toho, že konstruktivní vyslovení nedůvěry vládě tlačí opozici k tomu, aby měla v případě vyvolání hlasování o nedůvěře vládě určitou představu a politickou shodu o tom, jak to bude vypadat v případě pádu vlády, by zavedení tohoto institutu například výrazně snížilo manévrovací prostor prezidenta, pokud jde o jmenování premiéra. To by u nás vůbec neškodilo,“ uvedla Vladimíra Dvořáková pro Deník Referendum.

Podle Dvořákové by současně institut konstruktivního vyslovení vládě nebránil vzniku menšinových vlád. „I menšinové kabinety v takovém režimu mohou vládnout, avšak vláda se pak musí naučit dostávat jednotlivé zákony přes parlament vyjednáváním, což je na rozdíl od našich poměrů v tradičních demokraciích běžné,“ poznamenává profesorka politologie.

I Lukáš Jelínek spatřuje v institutu konstruktivního vyslovení nedůvěry pozitivní momenty. „Pro politický a ústavní systém může být stabilizující. Její německá podoba se mi velmi zamlouvá. Úzce se váže k politické, zejména parlamentní kultuře. Nemění ji, nerozvíjí, ale stabilizuje, dalo by se i říct, že konzervuje,“ uvedl Lukáš Jelínek pro Deník Referendum.

Dalším pozitivním momentem je podle Vladimíry Dvořákové to, že institut konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě zmenšuje riziko nestability v případě silně polarizované politické scény, a to zejména při existenci dvou nesystémových stran, což ale není případ české stranické soustavy.

Kancléřský princip

Implementaci tohoto institutu do české Ústavy nicméně problematizuje další princip, který je taktéž charakteristický pro postavení vlády v německém politickém systému a který s konstruktivním vyslovením nedůvěry vládě úzce souvisí — totiž princip kancléřský.

„Problém vidím nicméně v tom, že konstruktivní hlasování o nedůvěře je vztahováno primárně k premiérovi (kancléři), z čehož plyne, že to celkově zeslabuje kolektivní charakter vlády,“ doplnila v rozhovoru pro Deník Referendum Vladimíra Dvořáková.

Kancléřský princip je totiž v německém politickém systému charakterizován krom jiného tím, že tu je Spolkovým sněmem legitimován pouze kancléř, zatímco ostatní členové kabinetu jsou zcela závislí na kancléři. U nás je tomu jinak, neboť v České republice předstupuje s žádostí o důvěru celá vláda, a nikoli pouze premiér.

„Kancléřská forma vlády se vyznačuje tím, že parlament přímo volí kandidáta na předsedu vlády a jen jemu vyslovuje důvěru či nedůvěru, nikoliv vládě jako celku. Takový systém se uplatňuje v Německu či Španělsku,“ uvedl pro Deník Referendum ústavní právník Zdeněk Koudelka.

Pro kancléřskou republiku je tedy charakteristické, že v ní má kancléř či jinak nazvaný předseda vlády výsadní postavení, když v sobě soustřeďuje rozhodování vlády. Ministři jsou na něm totiž závislí, a vláda tak prakticky provádí rozhodnutí svého předsedy.

„V naprosté většině evropských státu, včetně nás, však existuje systém parlamentní demokracie s vládou jako kolektivním orgánem, kde premiér je jmenován hlavou státu bez předchozí volby parlamentu. Vláda má naprostou většinu pravomocí, o nichž se rozhoduje ve sboru, kdy předseda může být přehlasován. Individuální rozhodovací práva premiéra jsou u nás nevelká,“ doplnil ústavní právník Zdeněk Koudelka.

„Za rozhodnutí vlády nenese individuální odpovědnost premiér, ale vláda jako celek. V kancléřské formě vlády je nemyslitelné přehlasování premiéra, protože on, nikoliv vláda, odpovídá parlamentu,“ pokračuje ve výčtu rozdílů mezi kancléřskou a parlamentní demokracií Koudelka.

Konstruktivní nedůvěra by tak podle ústavního experta nakonec posílila postavení vlády jen částečně.

„Kancléřský systém nemění závislost vlády na parlamentní většině. Je-li tato většina slabá, je vláda slabá. U nás by kancléřský systém nezměnil, že po volebním patu 2006 musela vláda získat většinu přetahováním poslanců opozice. Nezměnil by vládní koalici tří stran, kde nastaly rozpory mezi stranami i uvnitř nich. Konstruktivní nedůvěra by zřejmě zabránila pádu Topolánkovy vlády během evropského předsednictví, ale nezabránila by rozdělení zelených, odštěpení TOP 09 od lidovců a odchodu některých poslanců ODS,“ myslí si ústavní právník Zdeněk Koudelka.

Podle Koudelky by tak Topolánkova vláda jen přihlížela, jak nová většina v Poslanecké sněmovně zamítá její návrhy a prochází návrhy, s nimiž nesouhlasí. „V jakékoli variantě parlamentní republiky, včetně kancléřské, stabilitu vlády podmiňuje stabilní parlamentní většina,“ zdůrazňuje Koudelka.

Podle Lukáše Jelínka je navíc specifikem České republiky existence antisystémové strany, KSČM, kterou nikdo nechce přizvat do vlády. Opozice tak podle jeho názoru může mít leda sílu bořit, sotva však něco odlišného stavět.

„Ale nemylme se: i boření samo o sobě má svůj význam, ubírá-li se země nesprávným či rovnou nebezpečným směrem. Sociální demokracie je závislá na ochotě středových subjektů spolupracovat, leč tato ochota se těžko získává, dokud potenciální partneři sociálních demokratů sedí v pravicově laděné vládě,“ uvedl Lukáš Jelínek pro Deník Referendum.

I když je tedy Nečasova vláda motivována posílením stability vlády v českém ústavním systému, jehož výsledkem by bylo efektivnější vládnutí, implementace institutu konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě neřeší ústřední problém české politiky, tj. neprůchodnost alternace moci, kdy by se vlády ujal čistě levicový kabinet.

„Zkrátka konstruktivní nedůvěra v delším horizontu ano, ještě předtím však vyřešme stav, kdy pětina Poslanecké sněmovny je vítaným partnerem demokratické levice i pravice v parlamentních hlasováních, ovšem nežádoucím elementem pro vládnutí,“ shrnuje Lukáš Jelínek.

Ačkoli zamýšlené změny Ústavy České republiky nepředstavují tedy takový problém jako valná část reformních plánů, ne všechny jsou dost domyšleny, málokteré mají naději získat nezbytnou podporu opozice, a tak z nich nejspíše nezůstane mnoho. Navíc vůbec nejdůležitější ústavní reforma, kterou by bylo naplnění ústavy přijetím zákona o obecném referendu, mezi vládními plány prozatím schází.